Article 16 de la Constitution : une garantie et un risque

L’article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958 contient une disposition unique en son genre dans les constitutions françaises et dans les constitutions des Etats démocratiques, en autorisant le Président de la République à exercer une dictature temporaire.

Cet article est le fruit de notre histoire (l’effondrement des institutions de la III ème République en mai-juin 1940) et de l’enseignement qu’en a tiré le général de Gaulle : il est bon que, dans des circonstances exceptionnelles, la direction du pays soit confiée à une personne qui saura donner à l’action du gouvernement la cohérence qu’exigent les circonstances.

L’article 16 a été appliqué une seule fois, du 23 avril au 29 septembre 1961, à la suite du putsch des généraux pendant la guerre d’Algérie. A cette occasion, le général de Gaulle a pris les mesures permettant de rétablir l’ordre et de mettre au pas la rébellion, mettant en place, par exemple, des tribunaux d’exception.

Il est rédigé de la manière suivante :

« Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel.

Il en informe la Nation par un message.

Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet.

Le Parlement se réunit de plein droit.

L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels.

Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée».

Ainsi, en résumé le président de la République peut recourir à l'article 16 (conditions cumulatives) :

- En cas de menace sur les institutions

- Lorsque le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu 

- Afin de permettre aux pouvoirs publics d’accomplir leur mission dans les plus brefs délais.

Si ces critères apparaissent objectifs, il ne s’agit que d’un trompe-l’œil : en effet, seul le président de la République apprécie souverainement si ces conditions sont réunies. Il est le seul interprète de la Constitution.

Et s’il doit consulter le Premier ministre, les présidents des assemblées, et le Conseil constitutionnel, il n’est aucunement tenu de prendre en compte les objections qui pourraient être formulées.

Enfin, la décision de recourir à l’article 16 et les actes législatifs pris par le président pendant sa mise en œuvre ne font l’objet d’aucun contrôle juridictionnel.

Dans un arrêt du 2 mars 1962 (arrêt Rubin de Servens), le Conseil d’État a jugé que la décision présidentielle de mettre en œuvre l’article 16 était un "acte de gouvernement" (c’est-à-dire un acte insusceptible de recours juridictionnel). Il a également souligné qu’il ne pouvait être saisi que de recours contre des mesures relevant du domaine réglementaire. Dès lors, une mesure prise dans le cadre de l’article 16, relevant du domaine législatif, et violant les libertés fondamentales, ne peut pas être déférée au juge administratif.

Le rétablissement de la peine de mort pendant la durée de mise en œuvre de l’article 16 serait possible. Pour quels « crimes » ? Le président de la République en jugerait. 

Une limite à la possibilité d’arbitraire a été posée par la réforme constitutionnelle résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : au bout d’un mois d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président d’une des deux assemblées ou par soixante députés ou sénateurs, afin de dire si les conditions d’application des pouvoirs de crise sont toujours réunies. Le Conseil se prononce de plein droit au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà.

Pour autant, pendant un mois, le président de la République a les mains libres pour s’arroger les pleins pouvoirs en fonction de critères qu’il est seul à déterminer.

Garantie des institutions et de survie de la nation lorsque des circonstances exceptionnelles exigent une concentration du pouvoir et une grande rapidité d’exécution incompatible avec le fonctionnement normal du régime parlementaire, l’article 16 constitue une arme redoutable si sa mise en œuvre est instrumentalisée par le président de la République afin de créer les conditions à l’instauration d’un régime autoritaire.

Sa mise en œuvre pourrait-elle être envisagée en cas de climat insurrectionnel du type de ce que l’on a connu au cours de la période récente : émeutes dans les banlieues, grève générale des transports, désobéissance de l’administration, manifestations violentes, vague d’attentats ? Rien ne l’interdit.

Quelle garantie a-t-on que le président de la République rendra le pouvoir absolu qu’il détient si le Conseil constitutionnel dit, au bout d’un mois, que les conditions de mise en application de l’article ne sont pas ou plus réunies ? Aucune, en fait. Il suffirait de discréditer les neuf membres du Conseil constitutionnel par des mises en cause personnelles, par des démissions opportunes et/ou par la remise en cause de leur objectivité en raison de leur engagement partisan passé pour qu’un conflit institutionnel sérieux apparaisse.

Indispensable à la survie de la Nation en cas de danger mortel, l’article 16 constitue aussi la voie la plus simple pour mettre en place une dictature tout en respectant les apparences de la légalité constitutionnelle.

Me Xavier Chabeuf